[위 사진은 내용과 관련 없음/자료=서울시]

국토·도시환경에 대한 시대적 패러다임이 크게 변화하고 있다. 1960년대 미국에서는 도시설계의 사회적 요구에 부응하기 위해 ‘경관’에 대한 다양한 교육과 시책들을 펼쳤으며, 일본은 1990년대 들어 다양한 경관조례를 통해 지자체 경관행정을 지원하고 있다. 또 2004년에는 경관법을 제정해 법적 근거를 제시하고 있다. 이처럼 세계적으로 양적 성장을 위한 개발시대가 지나가고, 지속가능한 도시, 공간환경 및 경관의 관리·형성의 중요성이 요구되는 시대가 왔다. 우리나라는 2007년에 경관법이 제정됐고, 올해 2월부터는 개정된 경관법이 시행되고 있다. 개정된 경관법에 따라 도시의 건축물뿐만 아니라 사회기반시설(SOC), 개발사업 등 폭넓은 분야에서 경관을 고려해야한다. 이제는 국토 및 도시설계에 있어, ‘경관’은 빼놓을 수 없는 관심사가 됐다.

[자료=yooshin.co.kr]

경관사업, 드디어 활성화의 길 열려

우리나라 국토개발정책은 1960년대 이래 공급위주의 압축 고도성장이라는 목표를 위해 달려왔다. 이에 도시개발의 눈부신 성과를 달성했다는 긍정적인 평가도 있지만, 자연생태계 파괴와 환경오염 등 여러 가지 부작용과 함께 지역성·전통성 상실 등 경관의 손실도 발생했다는 지적을 받았다. 특히, 2000년대 들어 개발시대의 획일적이고 비개성적인 국토경관에 대한 비판적 인식이 확산됐고, 친환경적이며 쾌적한 공간 창출을 위한 경관관리에 대한 관심이 커졌다. 또한 경제발전에 따른 삶의 질 향상에 대한 국민적 욕구가 증대하면서 국토환경의 조성이 무엇보다 중요한 과제로 대두됐다.

또한 당시 경관분야는 경관관련 계획과 규정들이 개별법에 의한 부문별한 계획으로 규제·관리 됐다. ‘국토의계획및이용에관한법률’을 중심으로 ‘자연환경보전법’, ‘농림어업인삶의질향상및농산어촌지역개발촉진에관한특별법’, ‘문화재보호법’ 등 경관관련규정을 다루는 법제도만 40여개가 산발적으로 존재했다. 이에 관련법규에서 규정한 내용에 따라 대상지에 부문별계획으로 경관계획을 수립했지만, 실행계획과 지원이 미비했다. 일부 지자체에서는 이러한 문제를 보완하기 위해 자체적으로 경관관련 조례를 제정했다.

국내 최초 경관기본계획은 1990년 안산시에서 수립한 ‘안산시 경관형성 기본계획’이다. 이후 각 지자체에서는 모법이 없는 상황에서도 경관관리에 관심을 기우렸다. 강원도, 광주광역시, 부산광역시, 진주시, 김포시 등이 2000년 이전에 자체적인 행정계획으로 경관관련계획을 수립했다. 2000년 이후에도 경기도, 제주도, 전라남도, 충청북도와 서울특별시를 비롯한 울산·대구·대전·인천광역시, 청주·용인·안양시와 가평·보은군이 경관계획을 수립했다. 이렇듯 근거법이 없음에도 불구하고 일부 지자체에서는 필요에 의해 자발적으로 조례를 제정했으나, 실질적인 효과를 거두지는 못했다.

[자료=yooshin.co.kr]

결국, 경관관리의 문제점을 인식한 정부가 2005년에 경관법 제정을 추진하기 시작했다. 경관관련 전문가와 관계부처 협의를 거쳐 제안된 경관법은 2007년, 국회 심의를 통과하고 공포되어 11월부터 시행됐다. 그동안 법적 근거가 미흡해 뿌리를 내리지 못했던 지자체의 경관사업이 법적 근거를 갖게 된 것이다. 경관법은 크게 경관계획의 수립, 경관사업의 시행, 경관협정 등 경관자원의 보전·관리 및 형성에 관한 사항을 규정하고, 지역특성에 맞는 국토환경 및 지역 환경을 조성할 수 있도록 정의하고 있다. 또한 다른 법률과의 관계에서는 경관의 보전·관리 및 형성 등에 관하여 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 경관법이 정하는 바에 따르도록 한다.

2007년 제정된 경관법은 구체적으로 △경관계획, △경관사업, △경관협정, △경관위원회 등 4가지로 구성됐다. 이에 첫째, 경관계획의 내용에는 경관계획의 기본방향 및 목표, 경관자원의 조사 및 평가, 경관형성의 전망 및 대책수립, 경관지구 및 미관지구의 관리운용, 경관관리 행정체계 및 실천방안, 재원조달 및 단계적 추진에 관한 사항 등이 포함됐다. 또한 필요에 따라 경관계획에서 지구단위계획의 경관계획 수준까지 다양한 위계에 해당하는 계획을 수립할 수 있도록 했다. 둘째, 경관사업의 경우 지자체 등에 의해 추진되는 경관형성사업에 대한 행정·재정적 지원이 가능하게 됐다. 경관사업의 대상은 △가로환경의 정비 및 개선을 위한 사업, △지역의 녹화와 관련된 사업, △야간경관의 형성 및 정비를 위한 사업, △지역의 역사·문화적 특성의 경관을 살리는 사업, △농산어촌의 자연경관 및 생활환경을 개선하는 사업 등이다.

셋째, 경관협정은 토지소유자, 그 밖에 대통령령이 정하는 자가 협정체결자 전원의 합의에 의해 체결할 수 있다. 이에 건축물 외부공간, 옥외광고물 등 경관형성에 관련되는 다양한 요소를 대상으로 구성될 수 있으며, 소규모 구획으로 경관지구와 유사한 내용을 실현하고자 할 경우 효과적인 수단으로 활용될 수 있다. 넷째, 경관위원회는 경관심의에 의한 관리를 이행하기 위해 구성된다. 경관위원회의 기능은 크게 심의와 자문사항으로 나뉘고, 심의를 받아야할 사항은 △경관계획의 수립 또는 변경, △경관계획의 승인, △경관사업의 승인, △경관협정의 인가, △경관협정의 지원에 관한 사항 등이며, 자문에 관한 사항은 △경관계획에 관한 사항, △경관지구 및 미관지구의 관리 및 운용에 관한 사항, △경관조례의 제정에 관한 사항, △경관사업의 계획 및 추진에 관한 사항, △경관협정의 체결 및 운용에 관한 사항 등이 해당된다.

[자료=한국공공디자인학회]

경관법, 실질적인 효과를 낼 수 있는 시스템 마련돼야

정부는 새롭게 시행되는 경관법이 국토의 체계적 경관관리를 위한 제도적 초석이 되어 중요한 역할을 수행할 것으로 예상했다. 경관법이 시행됨에 따라, 중·장기적 방향제시를 위한 경관계획이 우선 수립되고 이에 경관사업, 경관협정 등의 실행수단을 활용하여 한층 체계화된 경관관리가 가능해 진 것이다. 또한 경관위원회를 적극적으로 활용하여 전문가 지원체계를 확립하여 초기 시행착오를 최소화하고, 궁극적으로는 분야별 전문가를 육성함이 경관제도의 발전에 중요한 견인차 역할을 기대했다. 아울러, 전국의 특색 있는 경관사업, 경관협정의 다양한 우수사례가 나올 것으로 내다봤다.

2011년 광주광역시를 마지막으로 서울특별시와 6대 광역시는 경관법에 의거한 법정계획으로서 기본계획수립을 모두 완료했다. 그리고 2013년을 기준으로 기본경관계획수립은 전국 246개 지자체 중 90개 도시가 수립했다. 또한 경관관련조례제정은 111개 도시가 수립 완료했으며, 경관위원회 설치는 91개 도시가 수립 완료했다. 경관법 제정 이전 경관관련계획 수립 현황(23개 시·군)에 비하면 경관계획 수립이 2배 이상 늘어나 많은 발전이 있는 것으로 보인다. 하지만 전문가들은 경관법 제정 이전과 별반 다를 것이 없다고 지적한다.

경관법이 기존의 다른 법들과 비교해 새로운 변화와 시도를 했음에도 불구하고, 각 요소별 구체적 실천방안이 부족했다는 것이다. 특히, 법제정 배경과 목표를 고려할 때, 최소한의 필요 규제사항 조차도 자율과 지원으로 일관하여 실천성이 결여됐다는 평가이다. 또한 도시경관을 구성하는 물리적 경관요소는 물론 관련 법률·제도·규정, 경관관련 사람들 간의 소통이 중요한데, 그러한 부분에서 실질적인 효과를 낼 수 있는 시스템이 부족하다고 꼬집는다. 이에 전문가들은 이번에 경관법이 개정되긴 했지만, 도시경관의 형성이나 관리를 위해서는 각 법률·계획·규정·지침·협정·사업 간의 명확한 관계정립을 우선되어야 한다고 목소리 높인다. 그리고 경관법의 실행력을 높이기 위해 구체적 방안을 강구해야 할 시기라고 강조한다.