[성수전략사업지구 조감도/자료=서울시]

‘공공관리제도’는 주택 재개발·재건축사업 등 정비사업의 초기계획수립 단계부터 사업완료 시까지 지방자치단체장이 직접 관리하는 것을 말한다. 그동안의 정비사업은 민간 조합 위주로 추진되면서 이해관계자간에 갈등이 심화되고, 탈법 및 비리사건이 끊이지 않았다. 이에 투명한 정비사업 관리의 필요성이 대두됐고, 2009년 7월 발의한 ‘도시및주거환경정비법일부개정법률안’에 관련내용이 처음 포함됐다. 이후 2010년 3월에 일부 개정된 ‘도시및주거환경정비법’(이하 ‘도시정비법’)에 규정되면서 본격화 됐다. 정부와 서울시는 공공관리제도가 정비사업의 새로운 전환점이 될 것으로 예상했다. 그러나 제도 시행 4년이 지나가고 있는 지금, 정비사업의 투명성이 높아졌다는 긍정적인 평가와 혼란만 더욱 가중됐다는 부정적인 평가가 대립하고 있다.

기존 정비사업의 절차 및 문제점

일반적으로 정비사업은 ‘정비사업구역 지정 → 추진위 설립 승인 → 정비사업조합 설립 인가 → 사업시행 인가 → 관리처분 → 시공·준공 → 소유권 이전’의 순으로 추진된다. 이에 사업의 절차가 복잡하고 소요기간이 긴 것이 특징이다. 국회입법조사처의 자료를 살펴보면, 서울시의 합동재개발사업의 경우, 사업구역지정부터 소유권이전까지 평균적으로 총 251개월(20년 11개월)이 소요됐다. 또한 정비구역 지정에서 조합 설립까지 142개월(11년 10개월)이 걸렸으며, 조합 설립에서 사업시행 인가까지 16개월, 사업시행인가에서 관리처분까지 31개월, 관리처분에서 준공까지 55개월(4년 7개월), 준공 이후 소유권 이전까지 7개월 정도가 소요된 것으로 파악됐다.

이는 정비사업 예정구역 내 거주하는 기존 주민들의 자산보유 여부 및 자산액수와 같은 경제적 지위뿐만 아니라, 주민들의 가구구성 및 연령 등과 같은 인구·사회적 특성에 따라 사업방식 및 사업시행 여부 자체에 대한 합의형성이 어렵기 때문이다. 또한 사업 초기단계에서 다양한 이해관계자들 간 각종의 비리 등에 의해 잦은 분쟁을 겪기도 한다. 특히, 정비사업조합설립 이전단계에서 각기 다른 방식으로 정비사업을 추진하려는 단체들이 난립하면서 사업 초기단계에 각종비리가 발생할 개연성이 높다.

2008년 12월 한국형사정책연구원의 ‘주택재개발·재건축사업의 탈법운영실태 및 대책’에 관한 보고서에 따르면, 정비사업 초기에 △불요불급한 추진위 소요비용을 조합에 전가, △건설회사·정비사업 전문관리업자 등의 음성적 자금 지원, △추진위원회의 주민의사결집 방해, △자격미달 정비사업 전문관리업자의 사업 관여, △서면결의 남용 등 조합 총회의 파행적운영, △시공자 등 참여업체 선정·변경을 위한 로비, △사업편의 제공 명목의 로비 △정비업자의 조합비리 개입 등의 각종 탈법사례가 발생한다는 점이 지적됐다.

도시정비법이 도입된지 10년의 기간이 경과했다. 그러나, 급격한 경기변화 및 부동산경기 침체로 사업성이 크게 악화되고 정비사업 제반 여건도 크게 변화하고 있다. 그 속에서 조합·시공사·정비업체간의 유착이나, 비리·부패, 추진주체의 전문성 부족, 민간정비업체의 역량 부족 등으로 인해 각종 사회적 문제가 발생한 것이다. 이에 점점 공공의 역할 강화에 대한 요구가 증대됐다. 전문가들은 기존 관리·감독 기능에 초점이 맞춰져 있던 공공의 역할이 합리적 정보제공 및 주민의 의사가 적극 반영되도록 지원해주는 역할로 나아가 필요가 있다고 지적했다.

[자료=서울시]

2010년 7월, ‘공공관리제도’ 본격 시행

기존 정비사업의 문제점이 점점 부각되면서, 정비사업을 민간주도로 추진하는 것이 바람직하지 않다는 의견이 나왔다. 무엇보다 정비사업은 도시미관 개선, 주거환경 개선 등 공익적 성격을 가지고 있기 때문에 공공부문의 직접적인 관리가 필요하다는 주장이 제기되어 왔던 것이다. 이에 2009년 7월, 서울시 성수지구와 한남 재정비촉진지구의 재개발사업 5개 구역에 시범 적용됐고, ‘도시정비법’에 의해 2010년 7월 전국적으로 시행됐다. 따라서, 시장·군수 또는 자치구의 구청장은 정비사업의 투명성 강화 및 효율성 제고를 위해 시·도 조례로 정하는 정비사업에 대해 사업시행 과정을 지원하거나, 공공기관에 해당 관리를 위탁할 수 있게 됐다.

공공관리제도에서 시장·군수 및 위탁관리자는 ‘공공관리자’의 업무를 수행하게 된다. 공공관리자의 업무로는 △추진위원회 또는 주민대표회의 구성을 위한 업무 지원, △정비사업전문관리업자의 선정(위탁관리자는 선정을 위한 지원만 할 수 있음), △설계자 및 시공자 선정 방법 등에 대한 지원, △세입자의 주거 및 이주 대책(이주 거부에 따른 협의 대책을 포함) 수립에 관한 지원, △관리처분계획 수립에 관한 지원, △그 밖에 시·도조례로 정하는 사항 등이다.

또한, 시장·군수는 위탁관리자의 공정한 업무수행을 위해 관련 자료의 제출 및 조사, 현장점검 등 필요한 조치를 할 수 있으며, 위탁관리자의 행위에 대한 대외적인 책임은 시장·군수에게 있다. 공공관리의 시행을 위한 방법과 절차, 기준 및 도시·주거환경정비기금의 지원, 시공자 선정 시기 등 필요한 사항은 시·도 조례로 정하는 바에 따르며, 공공관리에 필요한 비용은 시장·군수가 부담한다. 특별시장·광역시장·도지사는 관할 구역의 시장, 군수 또는 구청장에게 특별시·광역시 또는 도의 조례로 정하는 바에 따라 그 비용의 일부를 지원할 수 있다.

[자료=서울시]

주택 리모델링 사업에 ‘공공관리제도’ 도입, 될까?

‘공공관리제도’의 장점 및 특징으로 첫째, 투명한 추진위원회 구성 지원 및 정보 공개이다. 해당 추진위원회 및 조합의 자금 집행 내역, 의사록 등 사업 진행 과정에서 주민의 알 권리가 보장된다. 둘째, 공사 도면과 공사비 산출 후 시공자 선정과 정비업체·설계자 선정 기준 제정 및 운영이다. 셋째, 공공자금 융자로 자율적인 사업추진 기반 구축과 사업비 및 분담금 추정프로그램의 적용이다. 이를 통해서 비리 발생 소지가 제거되고, 사업비 절감에 효과가 있었다. 이러한 긍정적인 효과에 힘입어, 주택 리모델링 사업에 ‘공공관리제도’를 도입해야 된다는 주장이 제기됐다.

경기도는 지난달, 리모델링 사업에 행정적·재정적 지원이 가능하도록 ‘공공관리제도’의 도입을 추진해야 한다는 내용의 건의문을 전달했다. 또한 새누리당 함진규 의원도 리모델링 사업에 공공관리제도를 도입하는 내용의 ‘도시정비법’ 개정안을 발의했다. 현재 ‘주택법’ 개정으로 수직증축 리모델링 사업이 허용됐고, 앞으로 그 수요가 증가할 것으로 예상된다. 이에 함진규 의원은 공공관리제 대상에 리모델링 사업을 추가하고, 지자체장이 그 절차를 관리해 각종 비용을 지원할 수 있어야 한다고 봤다.

하지만, 리모델링 사업의 ‘공공관리제도’ 도입을 추진한다는 소식에 관련 업계와 전문가들은 부정적인 시선을 보낸다. 특히, 공공관리제도는 아직 검증되지 않은 제도라며, 리모델링 사업 적용에 우려의 목소리를 높이고 있다. 리모델링 사업의 경우, 시공사가 주민들과 사업 초기 단계부터 이끌어 가야하는데, 중간에 ‘관’이 개입함으로 인해 사업 진행에 차질이 생길 것이라 우려한다. 또한, 정비사업 융자 예산이 부족해 실질적 지원을 받지 못하는 상황에서, 일방적인 공공관리제 적용은 현실성이 없다고 지적한다.