[위 사진은 내용과 관련 없음/자료=국토교통부]

개발제한구역은 도시성장관리 측면에서 도시의 무질서한 확장 방지 및 자연환경 보전이라는 성과는 거두었지만, 구역 내 주민은 재산권에 대한 침해를 받아 온 것은 사실이다. 전문가들은 이러한 구조적인 문제가 구역 내 주민과 일반시민 간 형평성을 저해시키는 원인으로 작용한다고 지적한다. 특히, 개발제한구역 내 주민은 상대적으로 토지이용에 많은 제약을 받게 되고, 구역 밖의 토지소유자들과 형평성의 문제가 발생하고 있다는 것이다. 또한 오랫동안 개인 재산권 침해 논란 등에도 불구하고 강력하게 개발제한구역 보전정책을 유지해 온 정부가 오히려, 주택건설 등의 국책사업 수행을 위해 해제하는 모습을 보이기도 했다.

이제는 개발제한구역의 지속가능한 관리를 위한 개선방안 마련이 시급한 상황이다. 이에  감사연구원은 2013년 연구보고서에서 개발제한구역 관리에 대한 개선방안을 주장했다. 첫째, 구역지정의 본래 목적에 대한 점검을 요구하고 있다. 개발제한구역은 도시의 무질서한 확장(sprawl)을 방지하고 도심 자연환경을 보전하는 데 그 목적을 두고 있다. 하지만 최근까지 개발제한구역 해제는 주로 대량의 주택을 단기간 공급하는 등 정부의 정책사업을 위해 이뤄졌다. 따라서 개발제한구역의 지속가능성 측면에서 정부정책사업이 개발제한구역 해제 외에 다른 대안이 없었는가, 공공부문 위주의 개발제한구역은 정당화될 수 있는가, 개발제한구역 보전에 대한 목표 및 전략은 수립되어 있는가에 대한 감사접근이 필요하다고 지적한다.

둘째, 개발제한구역 관리를 위한 재원확보 수단 점검이다. 현재 재원확보 수단으로 구역 내 개발행위자에게 보전부담금을 징수하고 있다. 하지만 징수된 보전부담금이 광특회계에 포함됨에 따라 개발제한구역 관리 외 용도로 활용될 여지가 크다. 또한, 지방자치단체는 개발제한구역 관리를 위해 사용한 보전부담금 집행 잔액에 대해 전용이 가능하다. 한편, 지방자치단체가 개발제한구역 내에 문예회관과 체육시설 등 주민 편익을 위해 건축한 시설물에 대해서도 부담금이 부과돼 재정 여건이 열악한 지방자치단체에 과중한 부담으로 작용하기도 한다. 이에 세입세출 불균형시정 또는 축소 여부, 보전부담금 요구 금액의 적정성 및 집행 잔액 활용 대상의 적정성에 대해 점검이 요구된다.

셋째, 개발제한구역 내 주민 토지이용 제약에 대한 제고이다. 특히 보고서는 개발제한구역의 형평성 제고 차원에서 개발권양도제(TDR:Transfer of Development Rights) 등의 제도도입을 강조했다. 개발권양도제(TDR)는 1970년대 미국 뉴욕에서 역사적 구조물 또는 보전이 필요한 토지를 대상으로 토지이용 합리화를 위한 대안으로 도입됐다. 특히, TDR은 토지소유자에게 개발권행사를 제한하는 대신 그 가치 손실을 다른 지역의 개발권으로 대체해 주는 제도이다. 예컨대, 토지에 허용된 용적률 범위 중 도시계획 제한 등으로 사용하지 못하는 부분을 다른 토지로 이전할 수 있다. 이에 전문가들은 TDR은 개발이익환수 및 개발손실을 보상하는 바람직한 방법이며, 개발제한구역 내 토지소유자와 구역 외 토지소유자 간 형평성과 토지이용규제의 효율성의 두가지 문제를 동시에 해결하는 방안이 될 수 있다고 본다.

[자료=감사연구원]

[자료=국회입법조사처]

넷째, 협의매수제도 및 매수방식의 점검이다. 정부는 개발제한구역 지정 목적에 적합한 경우, 구역 내 토지소유자와 협의하여 토지를 매수할 수 있다. 하지만 협의매수 실태를 살펴보면, 주로 시장에서 거래되기 어려운 임야가 대부분이고, 매입한 임야는 그대로 방치됨에 따라 부실한 관리를 초래하고 있다. 이에 매수대상 토지평가기준을 훼손 가능한 지역이 우선적으로 매수될 수 있도록 조정하며, 지방자치단체의 매수계획이 수립되어 있다면 그 계획에 따라 매수 우선순위를 부여할 수 있도록 선택적으로 운영하는 것이 필요하다. 또한 최근 부동산 경기 침체로 인해 생계유지 등을 위한 토지매도신청이 증가하고 있으나, 재정여건 등을 이유로 매수율은 감소하고 있는 실정이다. 이에 전문가들은 매수청구자의 요건 및 매수대상토지의 판정기준을 검토하고 토지매수청구의 실효성을 높일 필요가 있다고 지적한다.

향후 개발제한구역은 중장기적으로 체계적이고 적극적인 매수 및 관리를 위한 제도적 보완이 요구된다. 특히, 관리에 있어 보전 위주로 관련 정책의 전환이 필요하다. 이는 지속가능한 국토관리라라는 측면에서 개발제한구역 관리를 단순히 환경보전 차원에서 접근할 것이 아니라 토지이용, 교통, 경제, 농지보호 등 종합적인 성장관리의 전략이 필요한 것이다. 따라서 전문가들은 개발제한구역 보전에 대한 확고한 정책목표 설정과 실천전략 수립이 공급 위주의 국책사업에 의해 구역 해제가 좌우되는 폐단을 방지할 수 있으며, 나아가 국토의 지속가능성을 제고할 수 있다고 판단한다.